EL AUTO DE IMPUTACIÓN, LA RESOLUCIÓN FINAL Y EL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL ÁMBITO DE LA LEY 13.133

Por Jonathan R. Pita*

SUMARIO:   I. Objetivo. II. Autoridad de aplicación.  III. El auto de imputación. IV. El acto administrativo. V. Los recursos y el agotamiento de la vía administrativa.  VI. Conclusión.

I. Objetivo

Para los operadores del derecho consumerista, la legislación propia de esta rama del ejercicio profesional ha suscitado, en reiteradas oportunidades, problemáticas de distinta índole, bien sobre la interpretación que de la normativa de fondo han hecho tanto las autoridades de aplicación como los magistrados, o bien sobre las cuestiones procesales propias que también han sido objeto de distinta acepción, cuando no de creación pretoriana ante los vacíos legales existentes.

Será objeto del presente artículo realizar un análisis pormenorizado de las notas distintivas del proceso administrativo en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, como son las cuestiones relativas a las autoridades de aplicación y los recursos que se pueden dar en el marco del proceso regulado por la ley 13.133, y más específicamente trataremos la cuestión atinente a la disposición llamada “auto de imputación”, estipulada en el art.8 de la Ley 757[1] (texto según ley 2876, art. 4º en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, donde haremos más hincapié, por el 3er párrafo del art. 11º ley 1.610 y posteriormente por el art. 47º del Código Provincial de Implementación de Los Derechos y de Los Consumidores y Usuarios[2].

En este sentido, determinaremos la importancia de conocer los alcances de las medidas tomadas por la autoridad de aplicación, si las mismas agotan la vía administrativa y, en caso contrario, cuándo proceden los recursos contra ellas. 

Asimismo, y como ya adelantáramos, haremos especial reparo en las implicancias propias de la disposición que imputa al demandado por supuestas infracciones a la ley 24.240 que, si bien serán tratadas más abajo, diremos ya que en la práctica diaria genera múltiples interpretaciones por parte de los “imputados” y sus representantes, lo cual implica que éstos opten por diferentes tesituras luego de que la disposición es notificada.  Una de las más comunes, pero por demás alejada del verdadero sentido que conlleva tal acto preparatorio, es la que asemeja al auto de imputación por fondo con la imputación propia del derecho penal, cuestión que debe descartarse desde el llano.  Dicha interpretación por parte del imputado, funciona en su esquema interno de acción como una advertencia que lo conmina a tomar variopintas decisiones, muchas veces con efectos procesales administrativos graves[3].

II. Autoridad de aplicación

Es dable realizar algunas aclaraciones en cuanto a las potestades que las diferentes autoridades de aplicación detentan a los fines de instruir el sumario y eventualmente aplicar las sanciones que prevén las leyes consumeristas.  Esto por cuanto en reiteradas oportunidades el auto de imputación ha sido motivador, por ejemplo, de excepciones de incompetencia argumentando que la autoridad de aplicación que dictaba dicha providencia carecía de facultadas para hacerlo, según el art. 41 de la Ley 24.240, reformado por la ley 26.361[4].

Así, se ha sostenido que “…la ley 24.240 en su texto anterior autorizaba expresamente la delegación de las facultades de actuación que dicha ley otorgaba a éstas, a los Municipios. Caso contrario, de no existir tal delegación, las Provincias tendrían vedado sin lugar a dudas transferir total o parcialmente a los gobiernos municipales, sus facultades como autoridades de policía locales”.  Y que “… ese Municipio carece de competencia para el dictado de la resolución de la referencia conforme el claro texto de los artículos 41º y 45º de la Ley 24.240 (texto según ley 26.361)[5]. Dichas atribuciones surgían del derogado art. 41º de la LDC, el cual fue modificado por el art. 17º de la Ley 26.361 que dispone: Sustituyese el texto del artículo 41 de la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor, por el siguiente: Artículo 41º: Aplicación nacional y local.  La Secretaría de Comercio del Interior dependiente del Ministerio de Economía y Producción será autoridad nacional de aplicación de esta ley. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las provincias actuarán como autoridades locales de aplicación ejerciendo el control, vigilancia y juzgamiento en el cumplimiento de esta ley y de sus normas reglamentarias respecto de las presuntas infracciones cometidas en sus respectivas jurisdicciones”.

Es preciso adelantar que la mención expresa que el anterior artículo 41º efectuaba sobre la delegación, en palabras de  Javier H. Wajntraub[6], resultaba sobreabundante, ya que una vez que la prerrogativa se encuentra en cabeza de una administración provincial, será su respectiva organización constitucional la que establecerá la factibilidad de que se deleguen funciones en las administraciones municipales o en organismos de su dependencia.

Para una mejor comprensión de la cuestión, es dable reparar en los siguientes aspectos: Según el art. 121º de nuestra Carta Magna, las Provincias conservan todo el poder no delegado en la Nación, con lo cual, la competencia para reglamentar derechos mediante leyes y para aplicar tales normas es, en principio, local.  Sólo lo expresamente delegado por las provincias a favor de la Nación en la Constitución Nacional resulta de competencia de los poderes nacionales[7].

En palabras de Pérez Bustamante[8], por aplicación de este principio, tanto el derecho administrativo como el derecho procesal son derechos locales.  Esto implica que cada provincia tiene su propio cuerpo de normativa administrativa que contempla las competencias de sus órganos administrativos y los procedimientos aplicables, y sus propias normas procesales aplicables a los juicios en los que entienden los jueces locales[9].  Ello así, sin perjuicio de la existencia de leyes y normas de derecho administrativo federal y un código procesal federal aplicable en los procesos que tramitan ante los jueces federales.   Por lo tanto, si la autoridad administrativa interviniente es local, tanto sus competencias y el procedimiento aplicable, con la revisión judicial de su accionar estarán regidos por el derecho local; si por el contrario la autoridad que interviene es federal (es decir orgánicamente integrada al Estado Nacional), el derecho que rija su accionar será federal.

Aclarado esto, no resulta ocioso atender el planteamiento efectuado en cuanto a la modificación del art. 41º supra señalada, por cuanto de su correcta interpretación depende la efectiva tutela de los derechos de los consumidores y usuarios en el ámbito de los municipios provinciales.  Y en este sentido, la doctrina no ha sido uniforme al interpretar dicha normativa.  Así se ha dicho que “… partimos del principio del paralelismo de las formas y de las competencias, de manera que la competencia atribuida a un órgano sólo puede modificarse o dejarse sin efecto por una norma de igual jerarquía y procedencia que aquella por la cual se le concedió.  De esta manera, debemos concluir que un reglamento no puede habilitar la delegación de la competencia atribuida por una ley.  Además, si tenemos en cuenta que la competencia reconoce como uno de sus caracteres esenciales el hecho de que haya sido establecida en interés público por una norma estatal -también de orden público-, su delegación no podría surgir de la voluntad del órgano titular de la competencia sino de una norma de, por lo menos, igual jerarquía que la que le asignó aquella competencia…”[10].  Siguiendo estos lineamientos, Colombo sostiene que “… con este cambio, se ha eliminado el derecho a las provincias de delegar sus funciones en autoridades municipales.  Y, como consecuencia de ello, se suprime la facultad municipal de imponer sanciones, disponer medidas o realizar procedimientos en el ámbito de la ley 24.240.  Hasta la fecha de entrada en vigencia de la ley, las actuaciones realizadas por los municipios conservan plena vigencia. Pero a partir de la ley 26.361 su poder se encuentra sensiblemente disminuido y limitado, con el agregado que cualquier iniciativa municipal en la materia podría ser objeto de nulidades e impugnaciones”[11].

Desde ya, sin quitar mérito al argumento y tesitura planteados, debemos decir que no compartimos esta interpretación de la norma toda vez que la misma implicaría una burocratización injustificada del sistema de defensa del consumidor y usuario.  Llevar a la práctica esta tesis restrictiva, no sólo denota la omisión del principio in dubio pro consumidor[12], sino que además conlleva a denegar implícitamente el acceso a la justicia a los consumidores y usuarios que, por cuestiones obvias de amplitud territorial, terminarían desistiendo de sus reclamos.

Creemos que la omisión del art. 41º no implica necesariamente negar la posibilidad de delegación de la provincia en los municipios de las potestades que confiere la ley 24.240, ya que para así interpretarlo, la reforma debería haber realizado formulación expresa denegando dichas facultades.   No siendo así, sostenemos que la delegación efectuada por el original art. 41º continua vigente.  

Sentado lo precedente, en este orden de ideas, en la provincia de Buenos Aires podemos mencionar al decreto 306/03, el cual, mediante la reforma del art. 3º del Decreto Provincial 1472/95, el Poder Ejecutivo Provincial hace delegación expresa de las facultades conferidas por la Ley Nacional 24.240 en los municipios, aunque sostiene el art. 1º del mentado decreto que la constitución en autoridad de aplicación deviene optativa para los municipios[13].

Esto no había sido previsto en la ley provincial 13.133, ya que su art. 31 dice “La Autoridad de Aplicación será la que determine el Poder Ejecutivo”.  Sin embargo, el citado cuerpo normativo, con claridad meridiana en su capítulo IX “De Los Municipios” refiere expresamente cuáles serán las atribuciones y facultades de los municipios[14].

Así, el art.81º de dicho título, en su inciso “e” crea las Oficinas Municipales de Información al Consumidor, conocidas comúnmente como OMICs, describiendo cuáles serán sus funciones y atribuciones, y más abajo en el mismo inciso, determina que en caso de fracaso de la conciliación o cuando haya que homologar la misma, las actuaciones se deberán elevar al organismo municipal de aplicación.

En el caso del partido de Vicente López, a diferencia de otros partidos, el organismo de aplicación no es una OMIC sino una Dirección General de Defensa del Consumidor y Usuario, cuyas decisiones, por facultades delegadas por el intendente a dicho organismo mediante decreto 2160/05, agotan la vía administrativa.  Es decir que dicha Dirección General, no sólo recibe denuncias sobre presuntas infracciones a la ley 24.240 y sus reglamentarias, realiza audiencias conciliatorias e instruye los sumarios, sino que también dicta los autos de imputación, provee y recibe toda la prueba ofrecida y producida, y dicta el acto administrativo de Resolución final, es decir que posee facultades sancionatorias[15].   A modo de ejemplo, en otros partidos de la provincia de Buenos Aires[16], las facultades sancionatorias están delegadas en los juzgados de faltas, quienes son los encargados se aplicar las multas por infracción a las leyes 13.133 y 24.240.

III. El Auto de imputación.

Ya establecidas las facultades y atribuciones de la autoridad de aplicación, deviene relevante tratar específicamente el origen de determinadas disposiciones que pueden surgir eventualmente dentro del sumario administrativo.

Así, en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, dentro de un expediente administrativo podemos mencionar a modo ejemplo piezas como: la denuncia[17], las copias de la documentación y poderes que acreditan la personería, el formulario de control legal, las actas de audiencia, las formulaciones de propuestas y sus aceptaciones o rechazos, intimaciones y otras medidas, el auto de imputación por fondo o forma y sus correspondientes descargos, las cédulas y acuses de notificaciones, el dictamen legal[18], la resolución final y su apelación..

Nos ocuparemos, entre otras, de la disposición llamada “auto de imputación”, toda vez que la misma constituye uno de los ejes medulares del presente trabajo.  

La cuestión, pues, se centrará en determinar si dicha disposición constituye un acto administrativo o si, por el contrario, es sólo una simple disposición dentro del sumario, ya que dicha calificación, como bien dijimos al principio, implicará la estrategia a seguir y la procedencia de recursos.

Ninguna norma citada en este trabajo prevé alguna solución frente las dudas que frecuentemente surgen cuando los demandados son notificados del auto de imputación. 

La ley 13.133, en su artículo 47º dice “Si no hubiere acuerdo, o notificada la audiencia el denunciado no compareciere sin causa justificada, se formulará auto de imputación el que contendrá una relación sucinta de los hechos y la determinación de la norma legal infringida. Notificado el mismo y efectuado el descargo pertinente, en este estado se elevarán las actuaciones al funcionario municipal competente quien resolverá la sanción aplicable”.

A somera lectura del citado artículo, en caso de comparecencia pero de no arribar a acuerdo conciliatorio, el demandado debe esperar que se le notifique el auto de imputación en el cual se determinará la norma legal que ha infringido.    Es notable la confusión que este artículo genera en la práctica diaria, por cuanto pareciera una determinación automática que se disponga imputar al presunto infractor en caso de no conciliar.  Sin embargo, esto no es así.  En la práctica, una vez que fracasa la instancia conciliatoria[19] las actuaciones son elevadas al área legal para su evaluación.  Si del análisis del sumario no surgen elementos que puedan suponer infracciones a la ley 24.240, se dispondrá el archivo de las actuaciones por falta de elementos tipificantes.   A nuestro criterio, no es acertada en su redacción la norma en cuanto refiere a que el auto de imputación determinará la norma legal infringida, puesto que hasta el momento de la resolución final, es decir, el acto administrativo que agota la vía administrativa, el demandado será un presunto infractor y sólo se lo considerará infractor por incomparecencia a los actos conciliatorios (siempre en el marco del artículo precitado), en cuyo caso sí es acertada la redacción, puesto el incumplimiento objetivo probado..

En este sentido, resulta oportuno distinguir que dentro del proceso podrá haber dos tipos de imputaciones: una por el fondo, en la cual la parte dispositiva dirá cuáles son los artículos presuntamente infringidos; y otra imputación formal, en la jerga conocida como “imputación por el 48”, en la cual se imputa al presunto infractor por incumplir con su deber de asistencia al acto conciliatorio y no haber justificado dicha inasistencia.[20].

El artículo 50º del cuerpo precitado nos dice “El auto de imputación será notificado al infractor, a fin de que en el término de cinco (5) días hábiles e improrrogables presente por escrito su descargo, y ofrezca las pruebas que hagan a su derecho”.

En nuestra consideración, este artículo es fundamental a los efectos de hacer valer los derechos del demandado toda vez que el auto de imputación, lejos de “criminalizar” al presunto infractor, tiene por verdadero cometido garantizar el debido proceso y la garantía constitucional de defensa en sede administrativa[21], otorgando una vez más[22] la posibilidad de efectuar su descargo, ofrecer prueba y también proponer fórmulas conciliatorias, ya que aunque verse sobre el fondo, no implica una resolución final sobre el mismo.

IV. El acto administrativo.

Haremos una breve reseña a los fines de poder determinar si el auto de imputación posee las características propias del acto administrativo, atento los reiterados planteos de nulidad que se suelen hacer en base a que la disposición en cuestión supuestamente adolece de las características propias que el acto administrativo debería tener.

También veremos en qué casos procede atacar al auto de imputación y si es viable solicitar su nulidad o recurrirlo.

A nuestro entender, solamente el acto administrativo apto para producir efectos jurídicos inmediatos sobre el impugnante puede ser atacado mediante un recurso administrativo o una acción judicial.  Con lo cual, cualquier acto que no sea apto para producir efectos jurídicos directos no debería ser impugnable en cuanto a su validez.  Así, la noción de acto administrativo debe entonces recoger ese principio y restringirse a aquellos actos aptos para producir efectos jurídicos directos y en forma inmediata, quedando excluidos aquellos que los produzcan de forma mediata[23].

Observamos también que dentro del sumario administrativo se dan otros actos que tampoco son actos administrativos, sino más bien, actos de la administración, como es el caso del dictamen legal previo a la resolución final del sumario. Así, la disposición por medio de la cual se imputan al demandado supuestas infracciones a la normativa consumerista, claramente no constituye tampoco un acto de la administración. A modo de ejemplo, como bien menciona Gordillo[24], el dictamen vinculante que la administración esté obligada a seguir es un acto productor de efectos jurídicos, en cuanto el orden jurídico establece un nexo entre su emisión y determinados efectos jurídicos. Pero no es un acto administrativo en el sentido propio del término, porque los efectos jurídicos no surgen directamente del acto, sino indirectamente. Es, pues, un acto de la administración o preparatorio, no un acto administrativo, a pesar de ser un dictamen vinculante[25].

De esta manera, esos actos preparatorios que no son actos administrativos puesto que no producen efectos jurídicos inmediatos, no pueden ser impugnables ni administrativa ni judicialmente.  Aunque el ejemplo del precitado autor se dirige a los actos de la administración, la disposición llamada “auto de imputación”, al ser también uno de los varios actos preparatorios para la posterior decisión final no es pasible de ser recurrido.   Entonces, es claro que la disposición de marras no constituye acto definitivo productor de efectos jurídicos inmediatos.  En este sentido, se ha dicho que el acto definitivo es el único normalmente impugnable por sí mismo, porque es el único capaz por sí para producir el agravio al derecho subjetivo y al interés del administrado[26].

Es así que cuando se imputan supuestas infracciones, no se lesionan ni restringen los derechos del imputado, sino que por el contrario, se busca efectivizar su derecho de defensa en sede administrativa.  Y esto es así toda vez que no se podría condenar a un proveedor por un hecho distinto al que le fuera imputado (falta al principio de congruencia y violación de debido proceso) ya que de esta manera, el imputado no tendría posibilidad de defenderse al haber sido imputado por un hecho distinto. Sin embargo, recordemos que la sentencia definitiva en sede administrativa, no es propiamente definitiva ya que siempre queda abierta la posibilidad de su revisión judicial.

Distinto, sí, es el caso de las resoluciones que deniegan medidas de prueba, las medidas cautelares o la resolución final[27], las cuales revisten todas las características del acto administrativo propiamente dicho al producir efectos jurídicos inmediatos sobre el destinatario.   En el caso de la resolución final que dicta la autoridad de aplicación, podemos llegar por distintas vías.  En este sentido, el art. 48º de la ley 13.133 nos dice que tanto la incomparecencia  injustificada a la audiencia de conciliación “y/o” el incumplimiento de los acuerdos homologados, se considera violación de la ley 24.240 y de la propia ley bonaerense.  Podemos ver entonces que puede haber resolución administrativa final en base a que se ha comprobado la infracción a la ley de fondo en el marco de un sumario “normal”, es decir, en el cual se han cumplido todas y cada una de las etapas[28], y tiene por final un modo normal de terminación del proceso como lo es la sentencia administrativa o resolución final, como así también en los casos de incomparecencia injustificada, la cual da origen a sanciones por parte de la administración.   El mismo artículo citado, nos dice que el incumplimiento de acuerdos homologados se considera infracción a la ley, es decir tipifica al incumplimiento del acuerdo como conducta reprochable y merecedora de sanción.  En la práctica, lo que habitualmente se busca es lograr el cumplimiento de la pretensión del denunciante, con lo cual, ante una denuncia por incumplimiento de acuerdo homologado, que si bien la ley califica como infracción, lo que generalmente se haces es intimar a la demandada a que dé cumplimiento o acredite haber cumplido con lo acordado. En caso de silencio, o que efectivamente se compruebe que no ha cumplido, se elevarán las actuaciones para su posterior imputación y eventualmente se hará apertura a prueba en caso que la demandada la ofrezca y las misma sea conducente. De esta manera quedan asegurados todos y cada uno de los pasos procedimentales exigibles. Todo esto sin perjuicio de que el denunciante pueda hacer valer sus derechos en sede judicial mediante la ejecución del convenio homologado.

Las sanciones en base al incumplimiento del deber de asistir a los actos conciliatorios, en reiteradas ocasiones ha sido generadora de controversias ya que los denunciados frecuentemente, aunque dan cumplimiento a la pretensión incoada, no cumplen con el deber de asistir a las audiencias conciliatorias, lo cual, como hemos visto, constituye una violación a la normativa de forma y es pasible de sanciones. 

V. Los recursos y el agotamiento de la vía administrativa. 

Como hemos sostenido líneas arriba, la disposición que imputa las supuestas infracciones a la normativa de fondo no es un acto administrativo propiamente dicho y por lo tanto no agota la vía administrativa, con lo cual no es pasible de ser recurrido.  Sin embargo, verbigracia, se podría contemplar su revisión en caso de haberse instruido un sumario cuyas notificaciones a la demandada fueron practicadas a un domicilio incorrecto[29].

Ya sabemos que para poder recurrir ante el órgano judicial, es regla el agotamiento de la vía administrativa.  La ley 12.008[30], regulatoria del proceso contencioso administrativo en el ámbito de la provincia de Buenos Aires, en su art. 14º, reformado por la ley 13.101, nos dice que es requisito de admisibilidad de la pretensión el agotamiento de la vía administrativa, salvo en los supuestos en que el acto administrativo definitivo de alcance particular hubiera sido dictado por la  autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final o por el  órgano con competencia delegada.

Como ya hemos explicado, determinados municipios han delegado expresamente las facultades resolutorias en Direcciones Generales de su dependencia, con lo cual, las decisiones de éstas constituyen el agotamiento de la vía administrativa y dejan expedita la vía judicial.

En este sentido, en el ámbito Nacional, el art. 45º de la ley 24.240 deja en claro que los actos administrativos que dispongan sanciones serán recurribles ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o ante las cámaras federales de apelaciones con asiento en las provincias según corresponda de acuerdo al lugar de comisión del hecho. El recurso de apelación se interpone dentro de los 10 días hábiles de notificada la resolución y ante la misma autoridad que la dictó.  Será concedido en relación y con efecto suspensivo, salvo que se hubieren denegado medidas de prueba en cuyo caso será concedido libremente.

Es importante destacar la importancia de la revisión judicial amplia y suficiente de las sentencias administrativas a los fines de resguardar la correcta tutela de los derechos constitucionales del proveedor sancionado[31].

En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, a la hora de establecer la estrategia recursiva deberemos distinguir si en el municipio en el cual estamos litigando, las facultades resolutivas han sido expresamente delegadas en algún órgano constituido en autoridad de aplicación.

Entonces, en el caso de haber delegación expresa (como en los casos que ya hemos mencionado), la decisión de ese órgano agotará la vía administrativa y sólo deberemos interponer el recurso[32] ante ese organismo para acceder a la vía judicial[33].

Por otro lado, como bien sostiene Perriaux[34], en el caso de no existir delegación expresa, para agotar la vía administrativa deberán interponerse los recursos administrativos necesarios hasta obtener una decisión de la autoridad máxima municipal, es decir el Intendente.  Si este es el caso, entonces será de plena aplicación la ordenanza general 267 de 1980, la cual rige de manera supletoria en las tramitaciones administrativas municipales con regimenes especiales, y en el caso que nos ocupa, la ley 13.133 es ése régimen especial en procesos de derecho del consumidor.

En el art. 87º del capítulo XIII de la mentada ordenanza, con gran claridad se nos advierte que las medidas preparatorias de decisiones administrativas, los informes, dictámenes y vistas, aunque sean obligatorios y vinculantes para el órgano administrativo no son recurribles[35].  En este tipo de actos, a nuestro criterio, se enrola el auto de imputación.   

Diferente es lo que sucede, por ejemplo, con la medida que deniega la producción de determinada prueba, puesto que aunque sea un acto preparatorio, constituye un acto administrativo interlocutorio que provoca efectos jurídicos directos, pero no son necesariamente definitivos ya que la prueba no admitida en sede administrativa, al momento de apelar la resolución final, dicho recurso será concedido libremente.

De todas maneras, ante este tipo de actos, tanto la ley 24.240, como la ley 13.133 contemplan el recurso de reconsideración cuando específicamente se deniega producción de prueba.  En cuanto a la ordenanza 267, como ya señalamos, en los casos que resulta aplicable, la misma nos dice que toda decisión administrativa final, interlocutoria o de mero trámite que lesione un derecho o interés legítimo de un administrado o importe una trasgresión de normas legales o reglamentarias o adolezca de vicios que la invaliden, es impugnable mediante los recursos establecidos en este capítulo (refiriéndose al capítulo XIII)[36].

VI. Conclusión.

Como pudimos ver a lo largo del presente análisis, en el marco de un sumario administrativo en materia consumerista, es de buena práctica conocer cuales son las disposiciones que emergen de dicho expediente y qué tenor revisten las mismas, dado que esto determinará, como bien dijimos, cuál será la estrategia más prudente a seguir si es que nos encontramos representando a un proveedor en los términos del Art. 2º de la ley 24.240. 

En este sentido, al reseñar el proceso recursivo aplicable a la materia, pudimos advertir que el auto de imputación no conlleva en sí mismo la posibilidad de ser un acto recurrible y menos aún anulable, puesto que tales acciones implicarían para el mismo demandado dejar sin efecto su propio derecho de defensa en sede administrativa.  Es decir que la preclusión se aplicará de pleno derecho en caso de haber desperdiciado la oportunidad de ofrecer descargo y prueba intentado anular la disposición que imputa las supuestas infracciones a la normativa de fondo.  En cambio, sí es conveniente solicitar que se deje sin efecto la imputación (formal o de fondo) que fue mal notificada, pero siempre como un acápite dentro del escrito de descargo.

En cuanto a las acciones judiciales que surjan en virtud del sumario administrativo o bien sustentadas en la ley de Defensa del Consumidor y sus reglamentarias, es preciso que los magistrados en posición de revisar o entender en dichas actuaciones, revean la concepción que hasta ahora ha primado en el derecho privado, ya que la mentada ley, al ser de orden público, ha venido no sólo a buscar la defensa del profano en la relación de consumo, sino también a imponer trascendentales modificaciones en la normativa de derecho común. 

Sin ahondar en detalles, a modo de ejemplo de lo antedicho, podemos mencionar los cambios introducidos en materia de responsabilidad, de prescripción y de gratuidad del proceso.  Dependiendo del juez que ha tenido oportunidad de decidir en las distintas cuestiones, estos institutos se han aplicado en mayor o menor medida.   Pero también es noble reconocer que así como ha dotado de claridad y certeza a muchos vacíos existentes en nuestra legislación, la normativa consumerista también ha traído grandes confusiones por falta de una interpretación unánime y coherente de sus principios.

Tanto las modificaciones mencionadas como los principios consagrados en las leyes 24.240 y 26.361, deberán seguir siendo asimilados en la doctrina y jurisprudencia a los fines de que los derechos consagrados en estas leyes (de raigambre constitucional) no queden vulnerados por una inveterada concepción del derecho argentino.

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[1] San. 04/04/2002 Prom. Decreto Nº 380/002 del 29/04/2002 -  BOCBA N° 1432 del 02/05/2002.

[2] San. Y Prom. 16/12/03; B.O. Pcia. Bs. As. 9/1/04.  Como su par en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la ley 13.133 regula el procedimiento administrativo aplicable en materia de derecho del Consumidor y Usuario en todo el ámbito de la Provincia de Buenos Aires.

[3] A esta cuestión haremos referencia en el punto 6to del presente trabajo.

[4] Modificatoria de la Ley 24.240. Sancionada en Marzo 12 de 2008 y Promulgada Parcialmente: Abril 3 de 2008

[5] Expte. DGDC 10/11, Vicente López.

[6] Wajntraub, Javier, “La noción de consumidor tras la reforma de la ley 24.240”. Suplemento especial “Reforma a la ley de defensa del consumidor”. Ed. La Ley. 2008

[7] Art. 75º. Corresponde al Congreso: … Inc. 12: Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones; y especialmente leyes generales para toda la Nación sobre naturalización y nacionalidad, con sujeción al principio de nacionalidad natural y por opción en beneficio de la argentina; así como sobre bancarrotas, sobre falsificación de la moneda corriente y documentos públicos del Estado, y las que requiera el establecimiento del juicio por jurados.

[8] Pérez Bustamante, Laura,  “Derecho Social de Consumo” – La Ley, 1ª Ed. 2004, P. 481.

[9] En palabras de Vázquez Ferreira, Roberto A., en “Ley de Defensa del Consumidor” – Picasso – Vázquez Ferreira, Ed. La Ley, 2009, p. 559, el autor sostiene que “… recordamos que conforme al reparto de competencias entre Nación y autonomías locales, cada una de éstas puede dictar su propia reglamentación. Algunas autonomías lo han hecho (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires, etc.), mientras que otras han adherido al procedimiento de la ley nacional, tal el caso de la provincia de Santa Fe.  El último párrafo del artículo (45º) se refiere expresamente a este reparto de competencias y funciones…”.

[10] Albertsen, Jorge, “La Delegación, la sustitución y la evocación en la legislación nacional”, en Revista del Régimen de la Administración Pública (RAP), Buenos Aires, p. 639.

[11] Colombo, Hernan E., “La Delegación de Facultades de Las Provincias a Los Municipios en La Nueva Ley de Defensa al Consumidor” DJ, 01/10/2008, 1589.

[12] El principio encuentra recepción en los arts. 3º y 37º de la ley 24.240.   Es uno de los principios trascendentales en el derecho consumerista, por el cual se otorga preeminencia a la interpretación que más favorezca al consumidor, en tanto y cuanto haya alguna duda sobre el sentido de una norma.  Así, en su “Tratado Jurisprudencial y Doctrinario de Defensa del Consumidor”, Ghersi y Weingarten sostienen que “… en lo que hace al acceso a la jurisdicción, como última herramienta del sistema para solucionar la crisis e incluso disciplinar sus elementos, las empresas y consumidores poseen aquella herramienta de protección extra (interpretación pro-consumidor), pero lo importante no es poseerla (tener el derecho reconocido) sino su ejercicio concreto y que los Magistrados realicen una aplicación acorde con aquellos principios especiales”.

[13] Daich, Diego, “El Procedimiento Administrativo de Defensa del Consumidor en La Provincia de Buenos Aires” – Ley de Defensa del Consumidor Comentada y Anotada Sebastián Picasso y Roberto A. Vázquez Ferreira, 1ª ed., La Ley, 2009, Tomo II, Parte especial, p. 1072.

[14] Art. 79º Los Municipios ejercerán las funciones emergentes de esta Ley; de la Ley Nacional de Defensa del Consumidor, y de las disposiciones complementarias, de conformidad con los límites en materia de competencias y atribuciones.

Art. 80º: Los Municipios serán los encargados de aplicar los procedimientos y las sanciones previstos en esta Ley, respecto de las infracciones cometidas dentro de los límites de sus respectivos territorios y con los alcances establecidos en este artículo.

Las sanciones que apliquen los Municipios tendrán el efecto previsto en el artículo 70.

[15] Art. 73, ley 13.133 “Si la resolución tiene por verificada la existencia de la infracción, quienes la hayan cometido se harán pasibles de las siguientes sanciones, las que se podrán aplicar independiente o conjuntamente, según resulte de las circunstancias del caso:

a) Apercibimiento.

b) Multa de cien (100) pesos a quinientos mil (500.000) pesos.

c) Decomiso de las mercaderías y productos objeto de la infracción.

d) Clausura del establecimiento o suspensión del servicio afectado por un plazo de hasta treinta (30) días, excepto en los casos que se trate de servicios públicos sujetos a la competencia de entes reguladores u otros organismos de control.

e) Suspensión de hasta cinco (5) años en los registros de proveedores que posibilitan contratar con el Estado.

f) La pérdida de concesiones, permiso, habilitación, licencia, privilegios, regímenes impositivos o crediticios especiales de que gozare.

[16] Es el caso del Municipio de Quilmes, el cual, en el ámbito de su partido, los Juzgados de Faltas detentan el ejercicio de la función jurisdiccional en materia de faltas contravencionales por infracciones a Ordenanzas municipales y leyes provinciales y nacionales cuya aplicación corresponda a las municipalidades, teniendo por función principal su instrucción y juzgamiento a partir de su constatación.

[17] En el ámbito provincial, la informalidad rige hasta el punto de que las denuncias puedan ser tomadas verbalmente.  Sin embargo, el art. 45 dispone que ya sea por escrito o verbalmente, la denuncia deberá plasmarse en un formulario a tal fin donde consten los datos de identidad del denunciante y su domicilio real, y deberá ser acompañado de la prueba correspondiente.  El expediente tendrá un número único separado por año, y la materia será “sobre presunta infracción a la ley 24.240”.

En la mayoría de los casos los denunciantes se presentan con su escrito de “demanda o denuncia”  redactado a máquina, lo cual simplifica enormemente la tarea de los funcionarios que deban entender en el sumario.  Asimismo, es de buena práctica que las presentaciones no ahonden en detalles superfluos ni en pretensiones desmedidas.

[18] En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, el procedimiento administrativo en torno al proceso de derecho del consumo será regido en principio por la ley 13.133 y supletoriamente por la ordenanza general 267/80 que determina el procedimiento en los municipios, a estos efectos, el art. 57 de la misma dice “Sustanciadas las actuaciones (es decir, producida toda la prueba y notificadas debidamente todas y cada una de las medidas) el órgano o ente que deba dictar resolución final solicitará dictamen técnico, contable y legal, luego de lo cual no se admitirán nuevas presentaciones.    Este artículo es determinante en cuanto la imposibilidad introducir nuevas propuestas una vez finalizada la etapa conciliatoria.  En este sentido, en el procedimiento Nacional, una vez pasada la instancia conciliatoria, no se reconoce el carácter de parte al consumidor, con lo cual deja de tener participación activa en el procedimiento y por consiguiente se tornaría imposible una conciliación luego de esta etapa.  En cambio, en el ámbito provincial y municipal, la posibilidad de conciliar es viable hasta terminada la producción de la prueba, ya que luego de ésta, según el art. 58º de la ley 13.133 en ese momento se cierra la instancia conciliatoria y el sumario está en condiciones de ser resuelto.

[19] No hay una estipulación en cuanto al número prudente de audiencias a producirse.  Así, de no comparecer el denunciado a la primera audiencia, a petición de la parte actora, puede cerrarse la instancia conciliatoria y elevar las actuaciones al área legal para su resolución.

[20] Art. 48º, Ley 13.133 “La incomparecencia injustificada a la audiencia de conciliación y/o el incumplimiento de los acuerdos homologados, se considera violación de la Ley 24.240 y de esta Ley.

El infractor será pasible de las sanciones establecidas en la presente, sin perjuicio del cumplimiento imperativo de las obligaciones que las partes hubieran acordado”.

[21] Art. 18º, Constitución Nacional.

[22] Esto es así toda vez que el denunciado, debidamente notificado, puede oponer defensas o proponer formulas conciliatorias en las audiencias conciliatorias, previas al dictado del auto de imputación por fondo.

[23] Dromi, José Roberto, “Instituciones de Derecho administrativo”, Astrea, 1973, p. 305

[24] Gordillo, Agustín, “Tratado de derecho administrativo”, 10ª edición, Buenos Aires, F.D.A., 2010, Cap. IX  “El recurso de reconsideración”.

[25] Comadira, Julio Rodolfo, “Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros Estudios”, Lexis Nexis, 2003, 2ª ed., cap. I,

[26] Ortiz, Eduardo, “Materia y objeto del contencioso administrativo,” en la Revista de Ciencias Jurídicas, 5: 47, 89, San José, 1965.

[27] Art. 59 ley 13.133: La resolución definitiva se ajustará a las disposiciones de la Ley Nacional 24.240 y normas reglamentarias. Será dictada dentro del plazo de veinte (20) días hábiles. En ella también se evaluará la existencia o no de antecedentes en el Registro de Infractores.

Art. 60, misma ley: Consentida o ejecutoriada la resolución administrativa, se procederá al cumplimiento de las sanciones previstas en esta Ley.

[28] Es decir, denuncia, traslados, audiencias conciliatorias, imputaciones, descargos, producción de pruebas. dictamen y resolución final.

[29] Dicha circunstancia debe ser debidamente probada.

[30] La ley 12.162 dispone que la Ley 12.008 entrará en vigencia a partir del 1/6/99

[31] Los principios constitucionales que garantizan la defensa en juicio de la persona y prohíben al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales (artículos 18º y 109º respectivamente), quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley y sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente (CSJN, 5-5-05, Angel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos, Fallos 328:651; LA LEY, 2005-C, 740, con nota de Juan Carlos Cassagne)

[32] El decreto 1.610 del 3 de junio del año 1996, reglamentó la ley 24.240 en el ámbito de la provincia de Buenos Aires.  En su art. 32º está contemplado el recurso de apelación con características muy similares a las que posteriormente adoptaría la ley 13.133.

[33] Así lo establece el art. 70 de la ley 13.133: Las decisiones tomadas por el Organismo correspondiente agotarán la vía administrativa.

[34] Perriaux, Enrique J., “La revisión judicial de las sanciones administrativas en la ley 13.333”, publicado en “Ley de defensa del consumidor comentada y anotada” – Picasso – Vázquez Ferreira – Ed. La Ley 2009.

[35] Op. Cit. Gordillo.

[36] Se prevén distintos recursos, como el de revocatoria con apelación en subsidio.

* Abogado – Ex Funcionario en la Dirección General de Defensa del Consumidor y Usuario de Vicente López.

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